[原创]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议

赵淑宁

昨日，新华社受权播发《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。

《建议》共分十二个部分，分别是：加快转变经济发展方式，开创科学发展新局面；坚持扩大内需战略，保持经济平稳较快发展等内容。

“十二五”目标

——经济平稳较快发展。价格总水平基本稳定，就业持续增加，国际收支趋向基本平衡，经济增长质量和效益明显提高。

——经济结构战略性调整取得重大进展。居民消费率上升，服务业比重和城镇化水平提高，城乡区域发展的协调性增强。经济增长的科技含量提高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态环境质量明显改善。

——城乡居民收入普遍较快增加。努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少，人民生活质量和水平不断提高。

———社会建设明显加强。覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，全民受教育程度稳步提升，全民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质不断提高。社会主义民主法制更加健全，人民权益得到切实保障。文化事业和文化产业加快发展。社会管理制度趋于完善，社会更加和谐稳定。

——改革开放不断深化。财税金融、要素价格、垄断行业等重要领域和关键环节改革取得明显进展，政府职能加快转变，政府公信力和行政效率进一步提高。对外开放广度和深度不断拓展，互利共赢开放格局进一步形成。

经过全国人民共同努力奋斗，要使我国转变经济发展方式取得实质性进展，综合国力、国际竞争力、抵御风险能力显著提高，人民物质文化生活明显改善，全面建成小康社会的基础更加牢固。

1 关键词：住房调控

增加中低收入居民住房供给

【建议】加强土地、财税、金融政策调节，加快住房信息系统建设，完善符合国情的住房体制机制和政策体系，合理引导住房需求。强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给。加强市场监管，规范房地产市场秩序，抑制投机需求，促进房地产业平稳健康发展。

【解读】 北京大学房地产研究所所长、中国房地产协会副会长陈国强：《建议》中有关房产政策的表述，与今年房产调控的方向和基调一致。预计“十二五”将对现有政策进行深化和延续。

《建议》中提出“增加中低收入居民住房供给”发出新的信号，过去的政策专门强调保障房力度，现在专门提出住房供给问题，更多地关注了不符合保障房条件、又买不起商品房的“夹心层”。此外，可以预见的是，多数城市可能会将廉租房、公租房成为保障房的主体，经适房的地位可能会下降。

根据《建议》分析，未来五年将通过供应的角度来调节房地产市场：可加大住房用地供给，对存量资源进行盘活，整治开发企业囤地现象。

房产税在“十二五”期间毫无疑问将会成为现实。虽然不一定是全国范围征收，但会是在部分城市试点。

2 关键词：城镇化

中小城市放宽落户条件

【建议】加强城镇化管理。要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。

合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张。

【解读】 中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁：“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”非常必要，也需要有更详细的配套政策。

农村转移人口的落户问题不光是中小城市和小城镇的事情，大城市也要解决这个问题。对符合条件的外来人口，应解决他们安家落户的问题，也应解决户籍以及相应的社会福利和社会保障问题，否则就不是完整的城市化。当然，对个别人口已经太多的超大城市，落户条件可以从严掌握。不能指望一夜之间把户籍管理制度废除掉，仍需要通过渐进的方式解决问题。

本来城市化的一个作用就是人口向城市集中，节约土地资源。城市建成区人口密度下降确实是一个比较突出的问题，这是因为在城市化过程中有过多的不合理占地，对土地资源造成了巨大浪费。因此，城市化需要合理规划，合理利用城市面积，保证必要的人口密度。

3 关键词：收入分配

扭转收入差距扩大趋势

【建议】努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。规范分配秩序，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。完善公务员工资制度，深化事业单位收入分配制度改革。

努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。

【解读】 中国（海南）改革发展研究院院长迟福林：《建议》把收入分配提到了非常突出位置，回应了社会的期盼，既是对收入分配改革进行了总体部署，也是要解决社会实际存在的突出问题。

从实际来看，这些年经济增长速度要比居民实际收入增长快，政府财政收入增长速度更快于城乡居民实际收入的速度，劳动报酬在初次分配中的比重偏低甚至逐年下降。因此，“居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”有一定难度，这需努力改变不合理的收入分配制度。劳动报酬怎么提高？低收入群体怎么提高收入？收入如何再分配？这些都需要努力。

现在政府财政收入虽然增长很快，但都是不可持续的。只有建立在居民收入增长基础上的财政增长，才有可持续性，从而实现民富国强。

总之，只有居民收入实现了较快增长，才有可能扩大消费需求，否则就无法实现发展方式的转变。

关键词：指导思想

十二五主题为“科学发展”

【建议】 制定“十二五”规划，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应国内外形势新变化，顺应各族人民过上更好生活新期待，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。

【解读】 分析人士指出，“科学发展”作为新五年规划的主题，将给未来五年乃至更长时期的发展定下新思路、新途径、新基调，它也关系改革开放和现代化建设全局。中央党校科学社会主义教研部主任严书翰说：“该表述意义重大，它贯通了中共几代领导集体关于发展的思想理论，科学发展成为‘十二五’规划的主题，意味着未来五年中国在相关评价体系、长效机制、具体政策等方面将发生重要调整和变化，会更加重视质量效益、结构优化、节约环保、民生改善、社会公正。”

关键词：扩大内需

“扩大内需”首次单独成章

【建议】 坚持扩大内需特别是消费需求的战略，必须充分挖掘我国内需的巨大潜力，着力破解制约扩大内需的体制机制障碍，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力，逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。调整优化投资结构。发挥投资对扩大内需的重要作用，保持投资合理增长，优化投资结构，完善投资体制机制，提高投资质量和效益，有效拉动经济增长。“十二五”前期要确保国家扩大内需的重点在建和续建项目顺利完成并发挥效益。

【解读】 “扩大内需”首次在建议中成为独立章节。中国社科院经济所宏观经济研究室主任张晓晶指出，这充分表明，中国已将其完全纳入加快转变经济发展方式、战略性调整经济结构的轨道，“如果能有效扩大内需特别是消费需求，中国将在国际经济格局中拥有更大的发言权和主动权。”北京大学经济学院教授夏业良也表示，“如果经济增长的成果不能体现到居民的消费增长上，不能切实提高老百姓的生活水平，这样的增长就只能是见‘物’不见‘人’的片面增长，从而与‘以人为本’的科学发展观背道而驰。”

关键词：财税改革

开征环保税缓解环境压力

【建议】 加快财税体制改革。积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度。改革和完善税收制度。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，合理调整消费税范围和税率结构，完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税，研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

【解读】 环保部副部长张力军早在去年3月份就向媒体表示，环保部已与财政部等部委就开征环境税的具体相关细节进行磋商。张力军表示，目前我国只有排污费，但由于排污费征收标准过低，还不到治污投入的20%，导致环境资源的廉价使用，环境持续恶化，开征环境税无疑能极大地缓解我国面临的严峻环境压力。

财政部财政科学研究所副所长苏明在接受人民日报采访时也认为，环境税除了能改善生态环境，有利于完成节能减排任务外，完善环境税对中国的税制建设还是非常有好处的。同时，他还表示，开征环境税也能改善财政状况，增加财政收入。本报记者 张静

关键词：全面改革

明确改革优先顺序和重点

【建议】 改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。

【解读】 人民日报评论指出，社会主义民主政治是一个不断发展、不断完善的过程，社会主义政治文明不可能一蹴而就。中国社会主义民主政治建设，无论是同经济社会发展的新形势相比，还是同保障人民当家作主、维护社会公平正义的新要求相比，仍有不足和弊端，依然需要不断改革和完善。

经过30多年的改革探索，在政治体制改革方面积累了宝贵经验。在我国发展的重要战略机遇期，更加奋发有为地推进改革开放和现代化进程，有必要认真总结和长期坚持这些来自实践、符合规律的成功经验。

关键词：农地征用

征地以保障农民权益为条件

【建议】 完善农村发展体制机制。坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，支持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展，加快健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。

【解读】 中国人民大学教授严金明说，按照现行的规定，征地的主要问题是，把农民集体土地征收为国有土地过程中，农民的利益往往得不到维护，主要是给农民补偿不足，而农民失地也就意味着失业，如果地没有了，什么也没有了。

“在征地过程中农民权益受到损害。暴力征地、暴力拆迁根源就在这里。”严金明说，在征地过程中，一般法律规定是要用于公共利益才能去征地，但是实际上，建设用地也走的是征地这条路，这样农民获得的很少，大部分收益被政府或者开发商拿走了，所以，征地主要要维护农民权益。

关键词：行政改革

探索推进“省管县”体制

【建议】 推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度，加强行政问责制，改进行政复议和行政诉讼，完善政府绩效评估制度，提高政府公信力。

【解读】 中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，政府结构不合理，需要进一步优化，政府结构调整好是解决行政层级的前提。比如，部门重叠，党和政府设置同样的机构，同一样事情有好几个部门去管。他认为，随着公共服务型政府目标的明确，要对行政结构进行适当的调整，重叠的部分没必要了。

此外，在政府结构优化的情况下，可以适当减少行政层级，实行大部门制改革，这既有利于精简人员，也有利于提高效率。对于“省直管县”，迟福林认为，这是肯定之前在试点的财政上省直管县的改革，这也许会在“十二五”进行更大范围地推广，而且在此基础上可以试点和逐步推开行政上的省直管县。

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环境税制路线图

用3-5年时间，完善资源税、消费税、车船税等其他与环境相关的税种。尽快开征独立环境税，二氧化硫、氮氧化合物、二氧化碳和废水排放都将是环境税税目的可能选择。

用2-4年时间，进一步完善其他与环境相关的税种和税收政策。扩大环境税的征收范围。如果环境税没有在第一阶段开征，需要在此阶段开征。

用3-4年时间，继续扩大环境税征收范围。结合税制改革情况，进行整体优化，构建起成熟和完善的环境税制。

(数据来自：中国环境与发展国际合作委员会)